聚焦文化领域PPP模式的现状与出路

近年来，国家大力推进社会事业领域和基础设施建设领域政府和社会资本合作模式(PPP模式)，而推广PPP模式是全面深化改革，供给侧结构性改革的需要，对文化领域的发展具有很重要的推动作用。那么PPP模式对文化领域发展有哪些意义?在推进推广PPP模式过程中又有哪些困难呢?近日，在全国文化领域政府和社会资本合作(PPP)模式专题培训班上，来自全国29个省区市的近百名文化行政部门和文化企业学员通过学习，对此有了更加深刻的了解和认识。

对PPP模式概念的理解

通常来讲，PPP模式有广义和狭义两个范畴，广义PPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务，在平等合作基础上基于合同建立的一种长期合作关系，主要包括BOT(建设-经营-转让)、BOO(建设-拥有-经营)、PFI(民间主动融资)等模式。狭义的PPP模式在国内官方定义则是政府和社会资本合作，它是国家扩大民间投资的一种重要举措。最早是由英国政府于1992年提出，应用领域主要在公路、桥梁、铁路、电信等经济基础设施方面，以及体育场、医院、学校等社会基础设施方面。文化领域PPP是指在公共文化服务领域解决政府资金不足，对于当前破解文化领域的投融资困难，打通社会资本投入文化建设的“最后一公里”具有积极意义。

文化领域PPP模式的现状

PPP虽然不是什么新鲜事物，但是此前PPP模式涉及文化领域的较少，近几年文化和旅游部特别重视在文化领域的推广工作。2016年6月，财政部联合原文化部等二十部委印发了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》，这是文化部门首次明文在文化领域推动PPP模式。2017年提出引入社会资本参与文化领域，近几年文化旅游PPP项目越来越多，投资的金额也越来越大。2018年4月，文化和旅游部、财政部两部委联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》通过充分利用PPP模式的优势，引入社会资本、激发旅游市场活力，优化旅游资源配置，提高旅游公共服务供给的质量与效率，推动旅游供给侧改革。

据了解，截至2018年6月15日，入选国家财政部PPP项目库的文旅类项目共计1058个，其中进入管理库的项目493个，进入储备库的项目565个。投资规模为3-10亿的项目有416个，超过10亿的有352个，可看出大部分项目的投资规模大于3亿。随着利好政策的不断推出，在文化旅游领域社会力量参与文化建设的热情不断高涨。在全国文化领域政府和社会资本合作(PPP)模式专题培训班上，文化和旅游部文化产业司副司长马蜂表示，推广PPP模式是全面深化改革、供给性侧结构性改革的需要，在文化领域推广PPP模式，对于拓宽文化领域融资渠道、方便社会资本参与文化建设、更好地发挥政府和企业双方优势、让文化服务项目享受国家PPP模式相关优惠政策具有重要意义。

文化领域PPP模式融资的困境

据了解，现在一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。今年财政部印发《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》，通知要求，对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置，做到合法合规，并加强项目的规范管理，接受社会的监督。这表明PPP模式将实现更加规范化的操作，防范金融风险的出现。

而一段时间以来，文化领域特别是公共文化的产品和服务主要依靠政府投入。社会资本进入文化领域面临着“不敢投”“不愿投”“没有能力投”等问题。通过推广PPP模式，将政府公共利益和企业经济利益绑定，让民营资本敢于投资。

湖南郴州巅峰文化旅游开发有限公司总经理陈鹏光对记者说，虽然PPP模式现在鼓励社会资本进入，但是我们是民营企业，现在金融机构对融资有严格的限制，没有进入PPP示范库的项目很难得到融资。现在出现的问题是国有企业只做前期的建设，不做后期的运营，但是PPP模式后期的运营是核心。国有企业湖南桃源县大羌文化旅游发展有限公司帅兵就表示，他们作为项目方参与前期的运作和建设，现在的困境是社会资本方只想参与前期建设，不想做后期的运营，而有经验的运营公司又请不来。

当前在文化领域推广PPP模式尤其在三四线城市最大的困境就是文化产品的供给不足、质量不高，而文化需要却在增大。山西省晋中市祁县文化旅游发展委员会主任崔俊接受记者采访表示，目前公益性的项目收益低，对社会资本吸引力差。而政府方面想用最少的钱办大事，必须留足社会资本方充分的运营空间和机会，也就是在配套设施建设当中增加他们的盈利点，让他们有利可图。另外政府对社会投资方要遵守双方的契约，让社会资本方看到政府的积极态度。

文化领域推广PPP模式意义

崔俊认为，文化领域推广PPP模式有利于缓解地方投资的压力， PPP模式的引进对于文化领域特别是公共文化建设具有积极的意义。目前越来越多的文化项目申报PPP示范项目，需要加快文化领域的PPP业务普及和人才培训，需要深刻领会国家政策，还要培养法律意识，迅速形成有效的工作能力;另一方面，以公共文化服务为核心，坚持实施公益+商业，坚持文化+科技，把文化设施运营好，充分发挥PPP的优势，加强资源整合、资源对接，形成工作合力。业内人士表示，PPP模式有助于推动政府职能从管理国家向治理国家转变。具体到文化领域，有助于提升政府文化治理能力，拓宽文化领域的融资渠道。